Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена указом президента № 460 в 2010 году. Она предполагала реализацию комплекса мер, рассчитанных до 2012 года, но заложенные в ней концепции реализуются до сих пор, превратившись из юридических норм документа в основу государственной политики. Она была направлена на снижение проявлений коррупции в государственных органах и на развитие общественного сознания в сторону неприятия любых проявлений подкупа и взяточничества.

Национальная стратегия противодействия коррупции как документ

Национальная стратегия стала программным документом, на долгие годы давшим импульс борьбе с коррупцией в России. Анализ состояния ситуации с коррупционными преступлениями в стране, проведенный в конце первого десятилетия XXI века, показал, что только принятые на государственном уровне документы стратегического характера проблемы не решат, нужны тактические меры, способствующие претворению концепции в жизнь. На ее базе был принят национальный план по борьбе с коррупцией, который начал активно реализовываться.

Таким образом, одновременно действовали два документа:

• основополагающая Национальная стратегия противодействия коррупции, которая на несколько лет вперед определила этапы государственной политики по устранению проблемы и их последовательность; 
• План противодействия коррупции, который должен был обновляться каждые два года по результатам достижения целей и стать основным инструментом реализации концепции, заложенной в стратегии.

Стратегия поставила перед федеральными и региональными органами власти глобальную цель уничтожить коренные причины возникновения коррупции в обществе, фактически перестроить менталитет общества, привыкшего за многие десятилетия считать коррупцию в государственном управлении, в правоохранительных органах, в сфере услуг обыденным явлением. Борьба с этим злом должна строиться не только на уровне государственной власти, но и на уровне институтов гражданского общества. Собственные планы противодействия коррупции, направленные на реализацию стратегии, начали последовательно принимать государственные органы, предприятия, муниципальные образовательные и медицинские учреждения.

В каждом из планов особое место отводилось идеологической борьбе с мздоимством, разъяснению правовых основ и причин его преследования, неприемлемости для цивилизованного общества. 

Механизм реализации государственного плана и национальной стратегии выражался в следующих действиях:

• внесение изменений в формируемые бюджеты органов государственной власти всех уровней, предусматривающих выделение средств на противодействие коррупции;
• изменение кадровой стратегии государственных органов, запрет на занятие должностей в аппарате для лиц, замешанных в коррупционных преступлениях;
• поощрение законодательной инициативы – стратегия побуждала государственные органы, органы власти субъектов Федерации вносить предложения по совершенствованию законодательства по борьбе с коррупцией;
• оперативная деятельность органов государственной власти и управления;
• усиление контроля за деятельностью министерств и ведомств в сфере борьбы с внутренней коррупцией;
• организация системы, при которой наказание за взятку оказалось бы неотвратимым, и донесение этой информации до лиц, находящихся в зоне риска;
• взаимодействие со СМИ в области освещения деятельности государственной власти в сфере борьбы с коррупцией;
• привлечение общественности к работе по борьбе с коррупцией.

Желание законодателя побудить общество к самоочищению обозначило необходимость обратной связи. В ответ на призыв властей начали создаваться многочисленные общественные институты, контролирующие антикоррупционные проявления при организации тендеров на проведение государственных закупок, строительстве и ремонте дорог и в других сферах общественно-экономической жизни. Но при этом не было создано практических механизмов контроля общественности за деятельностью государственных органов по борьбе с коррупцией. Ни Национальный антикоррупционный комитет, ни другие общественные организации реальными полномочиями по контролю за деятельностью чиновников не обладают.

Стратегия при этом предложила следующую систему по созданию в обществе идеологии неприятия коррупции:

• уничтожение факторов, усиливающих коррупциогенность и взяткоемкость общественной и экономической жизни, снижающих инвестиционную привлекательность страны;
• совершенствование технологии государственных закупок, обеспечивающей прозрачность условий тендеров, равное право на допуск к ним всех экономических субъектов с установлением обязательного участия в них малого и среднего бизнеса, введение системы гарантий выполнения обязательств и механизма отмены конкурсов с условиями, нарушающими конкуренцию и становящимися питательной почвой для коррупции. Эта задача к настоящему времени практически решена, коррупционные скандалы по поводу тендеров по госзакупкам из повестки дня СМИ исчезли;
• создание системы правового просвещения граждан, в которой были бы задействованы различные формы коммуникации – от вебинаров, проводимых муниципальными органами власти, до плакатов о вреде коррупции, например, социальной рекламы на придорожных щитах;
• внесение определенных изменений в гражданское законодательство и законодательство о гражданской государственной службе, создающее механизм декларирования доходов депутатов и чиновников и позволяющее осуществлять контроль за сверхдоходами;
• создание и совершенствование других механизмов в рамках правовой основы борьбы с коррупцией, внесение изменений в уголовное законодательство, изменение и усиление наказаний, выделение в отдельный состав посредничества во взяточничестве с одновременной декриминализацией мелкого коммерческого подкупа;
• создание системы комиссий в государственных и муниципальных органах, призванных следить за корректным служебным поведением чиновников и регулировать конфликты интересов, усиление значимости работы таких комиссий.

На первом этапе внедрения Стратегии противодействия коррупции была поставлена задача активировать работу закона «О борьбе с коррупцией» и сделать работоспособным механизм его применения. Задача была с успехом решена.

Реализация Национальной стратегии противодействия коррупции

После реализации первых шагов, вытекающих из документа, стали ясны направления дальнейшей работы по уменьшению коррупционных проявлений в обществе, и фокус внимания сместился с общественно-политических факторов на нормативно-правовое регулирование и кадровое обеспечение уголовного преследования мздоимцев. 

В 2012-2013 годах начался новый этап реализации Национальной стратегии противодействия коррупции. Он был связан с необходимостью вступить в ВТО и присоединиться к ОЭСР. Обе организации предъявляют к странам-участникам повышенные требования, связанные с борьбой с коррупцией. России потребовалось внести в национальное законодательство нормы Конвенции ООН по борьбе с коррупцией и Конвенции ОЭСР о противодействии коррупции, имеющей международный характер. Первая задача была решена, штрафы за взятки и коммерческий подкуп сильно увеличились, в самых серьезных случаях они начали достигать сумм, стократно превышающих размер взятки. С Конвенцией Совета по развитию и сотрудничеству в Европе возникли сложности, она требовала внести в законодательство уголовную ответственность для юридических лиц. Это потребовало бы перестройки всей национальной правовой системы, поэтому задача решена не была и членом международной организации России стать не смогла.

Тем не менее произошло совершенствование правоохранительного аппарата: у прокуратуры была изъята следственная функция и передана вновь созданному Следственному комитету. Это позволило разделить функции следствия и надзора за следствием, снизив риски коррупции в правоохранительных органах.

Современное состояние Национальной стратегии противодействия коррупции

Десять лет системной борьбы и реализации положений Национальной стратегии противодействия коррупции серьезно изменили общественно-политический ландшафт. Коррупция стала существенно менее явной, уйдя в тень. Неприкасаемых фигур не осталось. Под следствие за мздоимство попадают губернаторы, генералы, федеральные министры. 

Это породило видоизменение основных коррупционных проявлений таким образом, что выявление их силами правоохранительных органов стало затруднительным:

• создание института посредничества во взяточничестве, когда при наличии цепочки внешне независимых посредников установить факт дачи взятки федеральному судье и государственному чиновнику практически невозможно;
• получение имущественной выгоды от взятки стало менее доказуемым в случае, когда она предоставляется в виде нематериальных благ или в виде криптовалют, пока не нашедших правовой оценки в качестве реального актива в российском законодательстве;
• концентрация внимания общества на единичных громких антикоррупционных процессах при его отвлечении от необходимости ежедневной борьбы с любыми проявлениями коррупции.

Эти факторы не могут не свидетельствовать о том, что теневая структура содействия коррупции продолжает существовать в системе государственного аппарата, и решение задачи ее искоренения возможно благодаря переустройству механизма функционирования государственной службы, переносу ее деятельности в информационное пространство. Необходимо сделать прозрачным процесс принятия законопроектов и вынесения решений, предоставляющих привилегии отдельным экономическим субъектам, активизировать механизм общественного обсуждения любых инициатив, имеющих отношение к благосостоянию граждан. Так, ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией), представляющая Евросовет, ежегодно дает рекомендации, направленные на повышение активности противодействия коррупции в России. 

Среди основных:

• повышение прозрачности доходов прокуроров, депутатов, государственных чиновников и судей;
• совершенствование механизма отбора судей;
• принятие кодекса этики членов парламента, запрещающего им участие в лоббистской деятельности.

Контроль за лоббированием законов и поправок к ним, введение механизма отзыва депутатов за участие в незаконном лоббировании, усиление антикоррупционной экспертизы законопроектов должны существенно снизить опасность латентного проявления коррупции. Параллельно с этим должен развиваться правовой механизм контроля общества за принятием решений, должна быть введена ответственность государственных и муниципальных чиновников за решения, обоснованные личной выгодой, не только в виде штрафов, но и возмещения ущерба обществу, причиненного их решениями. Такой механизм действует в гражданском законодательстве по отношению к руководителям коммерческих организаций, причинивших им ущерб своими действиями.  

20.04.2020