Противодействие коррупции в сфере закупок

Государственные закупки – одновременно очень ресурсоемкая и очень коррупционногенная система. Скандальные случаи в этой сфере появляются на страницах прессы почти каждый день, а основные законы, ее регулирующие, пережили уже несколько десятков изменений. В этих условиях противодействие коррупции в сфере осуществления закупок становится общим делом государства, общества и бизнеса.

Навести порядок в этой сфере означает вернуть доверие граждан к государственным органам и сэкономить бюджетные средства. По мнению исследователей, ежегодно в этой сфере похищается около триллиона рублей или четырнадцатая часть от всего консолидированного бюджета страны.

Мировая практика и нормативно-правовая база России

Нельзя рассматривать российский опыт борьбы с коррупцией в сфере государственных закупок в отрыве от мировой практики. Для России, СНГ, остального мира основой для выстраивания оптимально работающей системы становится ее прозрачность, понимание принципов формирования заказов и цен, критериев оценки предложений. Только максимально строгая система оценки каждого лота по объективным параметрам поможет избежать выбора продавца, предложившего, помимо товара и услуги, еще и коррупционное вознаграждение. Практика на сегодняшний день выглядит удручающе. Недавно за откаты при закупках были задержаны глава «МРСК Северо-Запад» и его заместитель, которые в своих частных разговорах называли откаты «домашним заданием».

В рамках действия только федеральных законов, регулирующих сферу государственных закупок, невозможно бороться с многолетними проявлениями системы, организованными группами, досконально знающими все недостатки этих законов и постоянно разрабатывающими новые способы обхода все новых регламентирующих норм. Несмотря на то, что российское законодательство о закупках для нужд государственных или муниципальных органов основано на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), оно не может полностью отрегулировать всю специфику коррупционных правоотношений.

Поэтому, помимо закона «О противодействии коррупции», основным нормативным актом, регулирующим эту сферу, стал Уголовный кодекс, содержащий широкий перечень преступных действий, связанных с коррупцией в сфере закупок. Несмотря на то, что законодательство в этой сфере должно быть основано на определенных принципах, ответственность за его нарушения должна быть жесткой и неотвратимой.

Среди необходимых принципов:

• прозрачность, транспарентность всей информации о закупках, публикация ее таким образом, чтобы она могла быть доступной для всех потенциальных участников торгов;
• подотчетность всех участников торгов (и поставщиков и покупателей) обществу и неукоснительное следование всем процедурам под строгим контролем правоохранителей и общественных советов;
• открытая конкуренция, невозможность дискриминации ни одного из субъектов рынка;
• справедливость для всех участников.

Все эти принципы зафиксированы в многочисленных соглашениях, действующих на уровне ВТО, ЕАЭС и других межгосударственных объединений.

Виды коррупционных правонарушений в сфере закупок

Наиболее частым уголовным составом в сфере закупок стала статья 214, ч. 4 УК РФ «Коммерческий подкуп, совершенный в составе группы лиц, в особо крупном размере». На практике механизмами реализации коррупционных схем становятся:

• заключение контрактов по сознательно завышенным ценам. Средний уровень завышения оценен аудиторами Счетной палаты в 6,3 %, тем не менее принимаемые государством меры приводят к позитивной динамике. Так, в 2010 году уровень завышения превышал 10 %. Для регионов муниципалитетов этот уровень существенно ниже, он колеблется в диапазоне 4-5 %, что обусловлено широким распространением в сфере государственных закупок системы электронных торгов;
• использование так называемых «прокладок» – технических компаний, выигрывающих торги. При этом фактическим исполнителем заказа становится другое лицо, зачастую государственное НИИ, которое может годами не получать средства за фактически выполненный заказ;
• завышение не только стоимости, но и объемов выполненных работ;
• размещение фиктивных заказов, при которых оплата производится, а услуги или работы фактически не оказываются.

Для того чтобы обойти обязательные конкурсные процедуры, организаторы торгов искусственно дробят крупные контракты на ряд частных тендеров, уже на этапе выполнения заказа пересматривают его сроки или условия. Часто приемка работ или услуг проводится на основе фиктивных документов, без должной проверки их качества. Нередко в сфере государственных закупок не соблюдаются гарантийные обязательства или они просто не предусматриваются в договорах. Нарушения при размещении информации по организации заказов становятся наиболее частыми в сфере госзакупок.

Очевидно, что субъектом преступления – коррупции в сфере государственных закупок – в большинстве случаев становится представитель госзаказчика или компании с государственным участием, действующий в сговоре с представителями поставщиков.

Правовое регулирование обеспечения противодействия коррупции

Введение в 2005 году в действие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов», по мнению Федеральной антимонопольной службы, за первые 5 лет действия показало хорошие результаты. Совокупная экономия составила около 1,4 миллиарда рублей, при этом каждый год в этой сфере похищается практически столько же. Конкуренция остается на низком уровне, при том что в среднем на один лот на конкурсе подается только 1,8 заявок, а на электронном аукционе – 2,5 заявок. Это не может не говорить о заранее предсказуемых результатах торгов в сфере государственных закупок и недопущении к торгам большинства потенциальных поставщиков.

Серьезным минусом закона стало предоставление приоритета при выборе победителя лицу, предложившему минимальную стоимость заявки в ущерб предъявляемых к нему потенциальных квалификационных требований. Таким образом, торги выигрывают никому не известные «карманные» компании, не имеющие фактических ресурсов для выполнения заказа. Демпинг приносит свои неудобства и самому государственному заказчику, он часто бывает вынужден приобрести товар низкого качества, но предложенный на самых выгодных ценовых условиях. При этом он не становится эффективным механизмом противодействия коррупции. Следствием демпинга являются недострои дорог и учреждений здравоохранения, отвратительное детское питание в школах, далеко не лучшие медикаменты в больницах. Приоритет низкой цены разлагающе действует и на сектор поставщиков в сфере государственных закупок, отбивая у них желание повышать качество услуг.

Несмотря на то, что вводится планирование закупок на год вперед, на практике существенная их часть оказывается спонтанными, обусловленными требованиями момента. Именно в них кроется наибольшее число коррупционных нарушений, так как они совершаются вне плана и часто только с целью освоить бюджет, недовыбранный по какой-либо статье. Отсутствие предварительного планирования в полном объеме не дает возможности оценить целесообразность той или иной закупки и уровень цен.

С другой стороны, такие спонтанные закупки, не включенные в планы, предоставляют широкий простор для предварительного уведомления о них аффилированных компаний. Остальные же потенциальные участники торгов узнают о них только в момент объявления и часто не имеют возможности своевременно подготовиться к участию. По данным 2015 года, почти 39 % закупок осуществлялось у одного поставщика, что свидетельствует о крайне низком уровне конкуренции . Интересно, что наибольшая часть закупок у единого поставщика осуществляется по тем контрактам, сумма которых превышает 1 миллиард рублей. Это имеет и объективные причины: количество участников рынка с такими объемами производства ограничено, и часто они бывают монополистами в своей отрасли, например гособоронзаказа.

Контрактная система как способ ограничения коррупции

Принятый в 2013 году Закон «О контрактной системе» также снизил возможность для манипуляций и коррупционных проявлений в сфере государственных закупок. На основании этого закона был реализован механизм заключения контрактов на основе планов-графиков. В плане, составляемом каждым покупателем, в обязательном порядке указываются:

• назначение закупки;
• ассортимент и наименование;
• объемы;
• размеры финансирования, выделяемого для осуществления закупок;
• сроки или периодичность их совершения;
• обоснования целесообразности.

Планирование как один из элементов противодействия коррупции ведется на период действия каждого очередного закона о государственном бюджете, бюджете субъекта федерации или муниципального органа. Но каждый год для каждого государственного органа или компании с госучастием разрабатывается дополнительно план-график закупок. Заказчик получил право использовать один из 5 способов формирования цены контракта. Это:

• нормативный (нормативы могут быть установлены достаточно произвольно);
• тарифный;
• проектно-сметный;
• затратный;
• метод сопоставимых рыночных цен.

Неудивительно, что почти каждый из этих способов определения цены несет в себе потенциальные коррупционные риски завышения стоимости закупки. Противодействие коррупции может вестись на уровне аудиторов Счетной палаты, выявляющих механизмы завышения цен. Приобретение товаров, работ, услуг может осуществляться на конкурентной основе: на конкурсе, аукционе, методом запроса котировок. Если возможно, то применяется способ закупки у единственного поставщика. Закон требует производить не менее 15 от общего объема закупок у субъектов малого бизнеса или НКО социальной направленности, объединений инвалидов и аналогичных организаций. Чаще субъекты малого бизнеса оказываются аффилированными с представителями покупателя, и, казалось бы, направленная на восстановление социальной справедливости норма закона оказывается еще одной лазейкой для коррупции. Выявить конфликт интересов возможно крайне редко, так как прямую связь и наличие коррупции в системе государственных закупок проследить не представляется возможным.

Меры выявления

Основным органом, в сфере полномочий которого лежит контроль над выявлением коррупции в системе государственных закупок, становится Федеральная антимонопольная служба. Именно по ее представлениям возбуждаются многочисленные уголовные дела.

Основной задачей противодействия коррупции становится выявление нарушений в информационном сопровождении и нахождение случаев конфликта интересов и прямой связи между чиновником и сотрудником предпринимателя. Но примеры такой прямой связи ограничены. Это:

• наличие брака между руководителем закупочной комиссии или ее членом с руководителем поставщиков;
• близкие родственные связи между этими же лицами;
• наличие прямой личной заинтересованности в заключении контракта.

Но эти факты могут стать только одной из возможных причин для признания контракта недействительным. Если не установлен прямой подкуп, то уголовное дело возбуждено не будет.

Общественный контроль

Только работа ФАС не может проконтролировать весь объем коррупционных проявлений и обеспечить противодействие коррупции. Необходимым становится общественный контроль. Граждане должны иметь возможность проводить независимый мониторинг, выявлять все сомнительные ситуации в сфере государственных закупок, и на базе их работы должна начинать действовать правоохранительная система. В полномочиях Правительства России есть возможность прямо определять случаи, когда необходимость осуществления той или иной закупки выявляется на базе общественного обсуждения ее целесообразности. По результатам общественного обсуждения закупка может быть отменена. Такое право предоставлено Правительству РФ только применительно к контрактам с начальной ценой в 1 миллиард рублей, не входящим в список исключений, в котором присутствуют контракты оборонного ведомства, некоторые особо значимые проекты.

Общественное обсуждение, согласно нормам Постановления Правительства № 835 от 22.08.2016 г., проводится в два этапа:

• сначала на предназначенном для этого сайте ЕИС;
• далее на основании данных обсуждения формируется протокол, который направляется в ФАС для вынесения обоснованного решения. Это решение выносится по итогам собеседования с заказчиками и всеми заинтересованными сторонами. Собеседование проводится в виде очных публичных слушаний с обязательной аудиозаписью. Также результатом может стать внесение изменений в конкурсную документацию.

В качестве прецедента можно привести пример изменения проектной документации по строительству автодорог в Югре.  Если процедура не проводится, то КоАП в статье 7.29.3 устанавливает за это ответственность в виде штрафа в размере 30 000 рублей, что не выглядит убедительной мерой. Пока такая активность граждан по проведению обсуждений невелика, внимание привлекают значимые строительные проекты в регионах. Национальная ассоциация институтов закупок установила: пока более половины контрактов стоимостью свыше 1 миллиарда рублей в сфере госзакупок осуществляется без должного соблюдения конкурентных процедур. Этому способствует условие о необходимости выполнения заказа по госзакупке только своими силами, без привлечения субподрядчика.

Широко используется механизм скрытия информации о закупке методом замены в объявлениях о торгах русских букв на латинские. Таких торгов только в 2012 году было выявлено на 9 миллиардов рублей. С точки зрения информационного обеспечения Минэкономразвития предлагает найти способ борьбы путем установки фильтров. Кроме того, в его планах создать систему сравнения закупочных цен, позволяющую выявить необоснованное завышение.

Меры пресечения 

Без усиления мер государственного принудительного реагирования невозможно добиться искоренения коррупции. В Государственную Думу был внесен законопроект, предлагающий усилить наказание за нарушение в сфере госзакупок до 15 лет лишения свободы с дополнительными возможностями сотрудников правоохранительных органов контролировать крупные приобретения чиновников, если они произведены после возбуждения уголовного дела, и даже конфисковывать их. Пока проект не принят. При этом в рамках Национального плана противодействия коррупции перед органами власти поставлены задачи:

• разработать законопроекты, направленные на противодействие коррупции на региональном уровне, так как существенная часть нарушений происходит именно на уровне региональных элит, не всегда полностью контролируемых федеральным центром;
• создать проект положения о комиссиях по противодействию коррупции в регионах и в дальнейшем ввести эти комиссии.

Кроме того, меры пресечения должны работать на кадрово-организационном уровне. Были приняты решения о:

• разработке перечня должностей и организаций, в работе которых возникают повышенные коррупционные риски;
• введении для замещения должностей из этого списка особых процедур проверки и назначения;
• разработке механизма беспрепятственного перемещения сотрудников, замещающих должности с повышенным уровнем коррупции, на другие места или увольнении их по основанию утраты доверия;
• разработке с учетом ограничения ряда личных и имущественных прав для сотрудников из этого списка механизма предоставления им дополнительных социальных гарантий;
• ужесточении всех видов контроля над повседневной жизнью сотрудников из этого списка, вплоть до применения негласных методов;
• разработке жестко регламентированных методик принятия решений в каждом спорном случае в сфере госзакупок, имеющем признаки коррупциогенности.

При том, что ряд этих шагов может частично нарушать конституционные и трудовые права граждан, сама разработка и внедрение такого механизма уже говорят о серьезности проблемы. Также в Концепции предлагается помимо действующих вариантов антимонопольного и общественного контроля над закупками ввести специальный способ, позволяющий государственным и муниципальным органам финансового контроля выносить предписания о запрещении проведения любых закупок, вызывающих подозрения, вплоть до устранения нарушений. С точки зрения выявления правонарушений или возможности их возникновения предполагается не ждать, а обязать аудиторов, осуществляющих проверки государственных компаний, сообщать правоохранителям о любых возможных рисках.

Недостатки закона «О противодействии коррупции» не дают возможности в полном объеме выявлять и оперативно устранять все коррупционные проявления в сфере госзакупок. Отсутствие раскрытия понятия «личная заинтересованность», исключающая уголовно-правовую квалификацию всех видов коррупции, в которых личная заинтересованность выражается в нефинансовой форме, не в форме прямого подкупа, делает невозможным привлечение лиц, мотивированных не деньгами, а личностными или карьерными благами, к ответственности. Закон дает возможность преследовать бухгалтера регионального МУПа за завышение сметы, но не дает права пресечь действие групп, работающих на высшем уровне и использующих, в том числе, и международные каналы для финансирования подкупа. Не предусмотрен механизм, который мог бы еще на стадии формирования закупочных комиссий устранить попадание в них лиц с возможным конфликтом интересов или коррупционными замыслами. Практически невозможно привлечь к ответственности конкретных исполнителей, публикующих неверную информацию, составляющих конкурсную документацию, обосновывающих завышение расценок.

Все это, в том числе и многочисленные противоречия и недоработки в законодательстве, приводит к тому, что правоохранительные органы практически бессильны в выявлении системных нарушений. Необходимость создания отдельной структуры, имеющей полномочия, схожие с советской ОБХСС, признают многие исследователи. Общественный контроль должен сопровождаться прямой заинтересованностью общественных контролеров в выявлении противоправного поведения. Все эти меры в комплексе помогут более эффективно противостоять коррупции в сфере государственных закупок.